Änderungen in Sicht: Zwischenbericht zur Evaluierung des GlüStV veröffentlicht

Die erste umfassende Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) von 2021 ist für 2026 geplant. Nun wurde der schon im Frühjahr 2024 angekündigte Zwischenbericht veröffentlicht. Dieser beinhaltet unter anderem dringende Handlungsbedarfe. Damit stellt sich natürlich die Frage, ob wesentliche Änderungen bei den aktuellen Regulierungsbedarfen zu erwarten sind und die deutsche Glücksspiellandschaft in absehbarer Zeit vielleicht sogar attraktiver wird?

Neben den in Deutschland lizenzierten Online Casinos und Sportwettenanbietern gibt es einen großen Anteil an unregulierten Plattformen, die hierzulande von einer Vielzahl von Zockern genutzt werden. Der Deutsche Online Casinoverband (DOCV) kam sogar zu dem Schluss, dass „mindestens drei Viertel des Online-Glücksspielumsatzes im Schwarzmarkt generiert werden“. Diese Gegebenheit steht im klaren Widerspruch zu einem der Kernziele des GlüStV von 2021: Nämlich einer starken Kanalisierung, bei der spielwillige Personen souverän in den regulierten Markt gelenkt werden sollen. Um eine erfolgreiche Realisierung dieses Vorhabens sicherzustellen, bedarf es vor allem hinreichend attraktiver lizenzierter Glücksspielangebote, die echte Alternativen zu nicht regulierten Plattformen bilden. Wird dieser vorgesehene Wirkmechanismus zur Bekämpfung des Schwarzmarktes wirklich zufriedenstellend umgesetzt? Das ist nur eine der Fragen, die sich mit dem Erscheinen des Zwischenberichts stellen.

Das 76 Seiten lange Dokument begründet den Auftakt zu einer fortwährenden Evaluierung des GlüStV von 2021. Diese regelmäßige Prüfung ist gemäß § 32 Satz 2 GlüStV 2021 gesetzlich vorgeschrieben. Die erstmalige vollständige Auswertung steht zum 31. Dezember 2026 an. Danach soll es alle fünf Jahre zusammenfassende Abhandlungen geben, anhand derer die weiteren Entwicklungen zu prüfen sind. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) hat den Zwischenbericht zur Evaluierung des GlüStV 2021 wohl schon eine ganze Weile fertig. Eine Absegnung geschah kürzlich – genau wie geplant – im Zuge der Innenministerkonferenz vom 19. bis 21. Juni 2024.

Die Erläuterungen und Vorschläge sind in vier Abschnitte unterteilt, an denen sich auch dieser Artikel orientiert: Zunächst geht es um die Abschätzung einiger allgemeiner Vorschriften und Entwicklungen, die mit der Gültigkeit des GlüStV einhergehen. Daraufhin stehen besondere Bedingungen zu den einzelnen Glücksspielformen im Fokus. Auch die GGL und deren Arbeit nimmt der Zwischenbericht prüfend unter die Lupe. Am Ende werden die dringenden Handlungsbedarfe in Bezug auf den GlüStV von 2021 und die aktuellen Regulierungsvorgaben identifiziert. Besonders interessant ist natürlich letzterer Bereich bzw. die Fragen: Sind wesentliche Änderungen zu erwarten? Wie lange kann es dauern, bis etwas geschieht?

Allgemeine Vorschriften - Gesundheitsschutz, Kanalisierung, Spieler- und Jugendschutz

Ein zentrales Anliegen des GlüStV von 2021 ist es, Spieler hin zu legalen Glücksspielangeboten zu leiten und gewisse Sicherheitsvoraussetzungen zu schaffen. Dementsprechend beschäftigt sich der erste Teil des Zwischenberichts mit der Evaluierung der Punkte „Gesundheitsschutz, Kanalisierung, Spieler- und Jugendschutz“:

• Transformation des Marktes: Man kam zu dem Schluss, dass das Ziel der Transformation des (ehemals) bestehenden umfassenden Schwarzmarktes erreicht worden sei. Es ist also gelungen, eine lizenzierte Umgebung zu schaffen - in welchem Maß diese wirklich genutzt wird, also, ob eine signifikante Kanalisierung stattfindet, ist hier kein Thema.
• Spielerschutz: Laut den Behörden lasse sich die Wirkung des Spielerschutzes nur mit wissenschaftlicher Unterstützung evaluieren. Dafür fehlten noch wichtige Erkenntnisse. Es wurden dennoch besondere Erlaubnisvoraussetzungen für Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele, die Glücksspielwerbung, die Regulierung von Onlineangeboten, Sozialkonzepte und Aufklärungsmethoden, Spielersperrsysteme sowie die Glücksspielaufsicht begutachtet. Insbesondere bei der Einhaltung der Werbezeiten werden Probleme eingeräumt. Hier soll künftig nachgeschärft werden. Auch für Sponsoring werde es einheitliche, verlässliche und einschränkende Regelungen geben, die bislang nicht vorliegen.

Einzelne Glücksspielformen – Sportwetten, virtuelle Automatenspiele und Online-Poker

Im zweiten Abschnitt des Zwischenberichts geht es um spezifische Regelungen zu den einzelnen Glücksspielformen. Wobei vor allem solche Vorschriften betrachtet wurden, die mit dem GlüStV von 2021 neu hinzukamen oder stärkere Anpassungen erfahren haben. Das betrifft insbesondere die Online-Varianten von Sportwetten, Automatenspielen und Poker. Hier kam man zu folgenden vorläufigen Bewertungen:

• Sportwetten: Im Bereich der Sportwetten wird zunächst auf die hohe Relevanz der Prüfung durch die Glücksspielaufsicht hingewiesen. Die Verfahrensregelungen zur Erlaubnis und zur Regulierung einzelner Wettarten und Wettannahmestellen über die GGL hätten sich bewährt. Was die mögliche Erweiterung der Wettoptionen bei den Ereigniswetten und bei bestimmten Formen der Live-Wetten angeht, bräuchte es eine genauere Beurteilungsgrundlage. Gerade in Bezug auf außereuropäische Sportveranstaltungen sei man sich bei der Bewertung unsicher. Es könne hilfreich sein, die Anbieter, die solche Möglichkeiten in ihre Programme aufnehmen wollen, für die Analyse ins Boot zu holen.
• Slots: Zu den Auswirkungen virtueller Automatenspiele – vor allem in puncto Spielerschutz - lägen nicht ausreichend viele empirische Daten vor. Die Evaluierung des Erlaubnisverfahrens für neue Games ergab jedoch eindeutigen Nachbesserungsbedarf. Bislang prüfen die Behörden jedes Spiel selbst, womit die Veröffentlichung neuer Titel enorm lange dauert. Als Lösung für dieses Problem wird die Auslagerung der Begutachtung auf die Entwickler vorgeschlagen. Damit sollen die Prozesse erheblich beschleunigt werden.
• Poker: Auch beim Online-Poker fiel der Blick im Wesentlichen auf das Erlaubnisverfahren. Ein Handlungsbedarf wird an dieser Stelle aber nicht gesehen – es läuft in den Augen der GGL alles, wie es soll. Abermals wird darauf verwiesen, dass spezifische Studienergebnisse für eine genauere Auswertung abzuwarten seien.
• Live-Spiele: Zu Spielen im Live-Casino, die laut GlüStV grundsätzlich lizenziert werden können, wurde lediglich gesagt, dass betreffende Gegebenheiten am deutschen Markt kaum zu bewerten seien. Dafür hätten einfach zu wenige Bundesländer Regulierungen für solche Angebote geschaffen. Es ist hier nämlich so, dass die Länder derartige Games für ihr Hoheitsgebiet auf gesetzlicher Grundlage selbst veranstalten oder eben für private Unternehmen genehmigen können. Das ist bislang nur in Bayern geschehen, wo die Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung im Frühjahr 2024 das erste deutsche Live-Casino eröffnet hat.

Die GGL - effektiver Vollzug der Glücksspielregulierung?

Die GGL ist die zentrale Glücksspielaufsichtsbehörde aller Länder. Sie soll die materiellregulatorischen Neuerungen des GlüStV 2021 überwachen. Die Frage ist hier: Gelingt ein effektiver Vollzug der Glücksspielregulierung?

Im Großen und Ganzen werden der Aufbau und die Arbeit der GGL als „erfolgreich“ bezeichnet. Als Problem sieht man lediglich den Mangel an Personal. Es wird eingeräumt, dass viele (wichtige) Stellen nach wie vor unbesetzt sind, was aber schnellsten behoben werden solle.

Dringende Handlungsbedarfe – erweiterte GGL-Kompetenzen, IP-Blocking und Erlaubnisverfahren für Slots

Die vorherigen Absätze haben bereits einige interessante Erkenntnisse seitens der Behörden dargelegt, die auf durchaus markante Änderungen hinweisen. Nun wird es aber noch konkreter: Auf Grundlage der bisherigen Auswertungen wurden „Änderungsbedarfe mit hoher Priorität“ identifiziert. Für die nachfolgenden Punkte besteht demnach dringender (regulatorischer) Handlungsbedarf. Das betrifft in besonderem Maß die Erweiterung der bestehenden Kompetenzen der GGL, eine Nachschärfung beim IP-Blocking und die Effektivitätssteigerung beim Erlaubnisverfahren für virtuelle Automatenspielen.

• Kompetenzerweiterung: Bislang ist die GGL als oberste Aufsichtsbehörde lediglich dazu befugt, Informationen zu antragstellenden Glücksspielanbietern bei inländischen Behörden abzufragen. Das sei in Anbetracht der Tatsache, dass die meisten dieser Unternehmen im Ausland sitzen, nachbesserungswürdig. Es solle künftig ebenfalls die Möglichkeit bestehen, Erkenntnisse ausländischer Stellen zu nutzen. Das solle auch spezifische Sicherheitsbehörden einschließen, um frühzeitig und verlässlich erkennen zu können, wenn ein Antragsteller für eine Lizenz in kritische Angelegenheiten verstrickt war oder ist.
• IP-Blocking: Mit § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 wurde die Ermächtigungsgrundlage zum sogenannten IP-Blocking festgelegt. Das bedeutet (allgemein gefasst), dass die rechtliche Möglichkeit besteht, den Zugriff auf illegale Online-Glücksspielangebote technisch zu sperren. Der Paragraf wurde jedoch von Gerichten als unzureichend, unklar und unbestimmt eingestuft. Die betreffenden Sachverhalte sollen behoben werden, sodass eine Netzsperre effektiv durchzuführen wäre. Die Optionen sollen dann auch verstärkt auf Werbemaßnahmen für illegale Glücksspiele angewendet werden.
• Erlaubnisverfahren für Slots: Derzeit braucht jedes einzelne Automatenspiel, das in Deutschland legal zugänglich gemacht werden soll, eine Erlaubnis der GGL. Es wurde erkannt, dass dieses Vorgehen einen unverhältnismäßig großen Aufwand mit sich bringt. Das Erlaubnisverfahren wird aktuell tatsächlich nur anbieterseitig geführt, was bedeutet, dass die Online Casinos die Games im Zuge der Lizenzprüfung zur Auswertung vorlegen – die Entwickler sind nicht direkt involviert. Für eine Beschleunigung der Genehmigungen sollen die Verfahren zur Bewertung der Anbieter- und der Spielelizenzen künftig getrennt werden. Man möchte die Provider dann endlich unmittelbar einbinden – wichtige Schritte lassen sich so im direkten Austausch zwischen der GGL und den Entwicklern abstimmen.

Wie in der Presse zu lesen ist, wurde der Arbeitskreis I der Innenministerkonferenz damit beauftragt, den aufgezeigten dringenden Änderungsbedarf eingehend weiter zu überprüfen und einen spezifischen Änderungsstaatsvertrag zu erarbeiten - sofern die neuerliche Auswertung die Notwendigkeit einer Anpassung des GlüStV von 2021 bestätigt.

Fazit

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